Argentina apuesta por la libertad: desde el autoabastecimiento hacia una economía abierta

Argentina está cambiando desde un enfoque centrado en el autoabastecimiento hacia una economía abierta al sector privado para empujar la producción y la exportación en sectores clave como los de hidrocarburos, energía y minería.

El gobierno de Javier Milei se centró para ello en la Ley Bases y el Régimen de Incentivos para las Grandes Inversiones (RIGI). Este último garantiza una serie de beneficios tributarios, cambiarios y de estabilidad en las reglas de juego por 30 años. 

Los inversores están optimistas y la sociedad espera la llegada de más ingresos, empleos y desarrollo industrial. Sin embargo, en el camino hay desafíos y probablemente las consecuencias recaerán en el próximo gobierno.   

Sobre estos aspectos, BNamericas conversó con Juan José Carbajales, exsubsecretario nacional de Hidrocarburos que hoy dirige el instituto argentino de gas y petróleo Igpuba. También es titular de la consultora Paspartú.

BNamericas: ¿Cree que el RIGI será el motor de las inversiones y de las exportaciones? 

Carbajales: Sin el RIGI es imposible que eso ocurra. La Ley Bases y el RIGI entregan una serie de beneficios fiscales, tributarios y cambiarios, estabilidad y autorizaciones para exportar por 30 años, plazo que incluso en algunos casos puede extenderse por 20 años. Además, desde el tercer o cuarto año, según sea el caso, se podrá utilizar hasta el 100% de las divisas generadas por las exportaciones para disponerlas en el exterior.

También traen facilidades para la importación de maquinarias y de insumos sin que exista el requisito del abastecimiento interno. A eso se suma la posibilidad de resolver diferendos vía arbitraje en el exterior. El RIGI está hecho a la medida para los inversores. 

BNamericas: ¿Dónde está el foco del RIGI?

Carbajales: En los recursos naturales, especialmente en energía y minería, quedando energía desglosado en subsectores, como el upstream, midstream, oleoductos, gasoductos, plantas de tratamiento, plantas de compresión, plantas de separación de gases para gas licuado de petróleo [GLP] y la planta de licuefacción que es necesaria para el gas natural licuado [GNL].

Es decir, toda la cadena de valor está incentivada por el régimen y, a la vez, carece de trabas.

BNamericas: La reglamentación del RIGI aumentó los montos de inversión para los proyectos de hidrocarburos, con ciertos matices. Explíquenos de qué tratan.   

Carbajales: En algunos casos se respetó el piso de los US$200 millones por proyecto, pero se hizo una distinción en el upstream del petróleo y gas para privilegiar los proyectos que tienen como destino la exportación. En gas se distinguió si la exportación irá a los mercados regionales, vía gasoductos, o si tendrán por finalidad la licuefacción para la venta en el exterior, como el GNL. En estos últimos dos casos se elevaron los montos.  

En el primer caso a US$300 millones y en el segundo, a US$600 millones. En este último subsector se discrimina si el objetivo será ganar nuevos mercados porque, por ejemplo, la exportación a Chile no es novedosa, ya que se venía haciendo.

En cambio, en GNL es distinto, porque Argentina, si bien tuvo una experiencia pequeña con YPF en 2019, eso no fue de manera sistémica.

BNamericas: ¿En qué se basa el enfoque de priorización en la exportación?

Carbajales: El RIGI tiene un capítulo que se llama "proyecto de exportación estratégica de largo plazo" que apunta a proyectos con una inversión mínima de US$2.000 millones, de los cuales US$1.000 millones deben invertirse en el primer año y el restante en el segundo año. En general, todos los proyectos tienen la obligación de que el 40% de la inversión se realice en los dos primeros años. El foco está en la realización inmediata. 

BNamericas: Una de las críticas al RIGI apunta a que no considera beneficios para proyectos de inversión menores que los US$200 millones, lo que en minería deja fuera iniciativas de mejoras o de continuidad operacional.

Carbajales: Es cierto, pero ese proyecto puede estar compuesto por diferentes unidades productivas y diferentes activos, y cada uno puede ser menor a los US$200 millones, pero siempre que exista algún tipo de unidad sistémica. También existe un requisito en cuanto a la distancia, como el caso de un yacimiento y una planta de procesamiento que deben estar al lado.

BNamericas: Otro aspecto de divergencia es la exigencia de contratar proveedores de insumos y servicios locales, lo que obstaculiza el intercambio de experiencias y mano de obra especializada...

Carbajales: La contratación de proveedores locales debe ser de hasta el 20% de la inversión, pero no habla de la cantidad de personal.

La crítica va por el lado de la tecnología. El régimen no está pensado para impulsar el desarrollo tecnológico o para hacer transferencias de tecnologías y know-how, así como tampoco está ligado a la sostenibilidad, al nivel de emisiones o a mejoras en la eficiencia.

Si bien estos aspectos se debatieron en el trámite de la ley, no quedaron plasmados en el texto.

BNamericas: ¿Cómo se gestionará la falta de infraestructura para posibilitar el desarrollo industrial?  

Carbajales: Ese es el gran talón de Aquiles: la infraestructura troncal, los oleoductos, gasoductos, plantas de tratamiento, el proyecto de licuefacción de GNL de YPF y Petronas, etc. Por eso las inversiones son de gran envergadura y largo plazo, ya que hoy claramente no están dadas las condiciones para esa magnitud.

YPF y Petronas anunciaron el proyecto de GNL el año pasado, pero ahora el RIGI acelera la inversión, al igual que para los proyectos en la minería del cobre que estaban en carpeta y que no tenían una decisión de inversión, no tanto en litio, porque ya existen muchos proyectos en desarrollo.

Como está diseñado el programa, el gobierno podrá mostrar inversiones rápidas, pero el gran desafío estará en el próximo gobierno porque las obras, la puesta en marcha y la inauguración de las plantas ocurrirán después.

El régimen perdura por 30 años y, una vez aprobado un proyecto, no se podrán cambiar las reglas. Antes la regla era abastecer la demanda local y después exportar, cuya fórmula desaparece y surge un nuevo paradigma enfocado en la libre exportación, libre producción y libre fijación de precios.  

BNamericas: ¿Cómo se origina ese nuevo paradigma?

Carbajales: En la abundancia de [la formación de hidrocarburos de esquisto] Vaca Muerta. Tenemos recursos de sobra para nuestra demanda interna y si exportamos generaremos los dólares que necesita la economía.

BNamericas: ¿Qué desafíos implicará el RIGI para el próximo gobierno?

Carbajales: Al otorgar estabilidad por 30 años, el RIGI pasa a ser una política de Estado que traspasa las administraciones. Veo con inquietud el hecho de que hoy se exige invertir el 40% en los dos primeros años y recién en tres o seis años más se comienza a operar. Esto indica que no habrá más inversión después porque las obras ya estarán hechas.

Eso lo vivimos con la minería argentina, cuyo sector también tuvo un régimen de 30 años de estabilidad creado en los noventa. Otro desafío será no cambiar las reglas a mitad del camino, junto con desarrollar la infraestructura.  

BNamericas: ¿No sería necesaria una planificación nacional para ordenar el desarrollo industrial esperado?  

Carbajales: La Ley Bases es una normativa de desregulación. En ese marco, el Estado se retira de varias funciones y es el sector privado quien entra a la cancha. Esto quiere decir que, si existe una planificación, eso no vendrá del Estado, sino que será la industria, el sector privado y el mercado quien lo maneje.

El gobierno aduce que el mercado es más eficiente a la hora de asignar recursos y que la suma de las iniciativas individuales permitirá el avance de las obras.

BNamericas: ¿Por qué es clave el proyecto de GNL que impulsa YPF y Petronas?   

Carbajales: La respuesta es Vaca Muerta, que hoy explica más del 50% de la producción y del consumo interno tanto de petróleo como de gas natural. Cuando hablamos de gas natural, también nos referimos a energía eléctrica, porque el 60% de la electricidad se genera con gas y fuentes térmicas. La economía argentina gira en torno a Vaca Muerta, cuya potencialidad es ilimitada y excede por más de 100 años la demanda local. 

La planta de GNL es importante porque, primero, lo lidera YPF, que es la mayor productora de hidrocarburos y, a la vez, es una empresa mixta con el 51% estatal. Este proyecto está planteado como un proyecto integral, a nivel país, y ahora se abre al resto de la industria, teniendo como socio estratégico a Petronas.

Se necesita producción para el resto de la industria. Para eso se planificaron tres gasoductos troncales entre Neuquén y la costa del Atlántico, y se realizará una planta de licuefacción que tendrá en una fase previa dos buques flotantes para la licuefacción. Uno será para YPF y Petronas y el otro para el resto de la industria. Este proyecto dará un salto en la calidad de la producción de gas. YPF aspira a duplicar la producción actual, entre 80 millones y 100 millones de metros cúbicos diarios adicionales.

El año pasado, la gran obra fue la ampliación del gasoducto Néstor Kirchner, cuyo primer tramo ya está listo y el tramo 2 está en carpeta con la reversión de gasoducto norte y las plantas compresoras.

Si Argentina lleva adelante todo lo necesario y se toma la decisión final de inversión que se estima para la mitad de 2025, hablamos de un proyecto a 30 años que permitirá al sector energético aportar US$30.000 millones anuales a la economía.

BNamericas: ¿Finalizó el debate sobre la locación de la planta licuefacción? En algún momento se consideró a Buenos Aires como posibilidad...

Carbajales: El año pasado YPF anunció que lo iba a hacer en Buenos Aires e incluso había reservado los terrenos, pero con el cambio de gobierno nacional y el cambio de autoridades en YPF se discutieron otras dos locaciones, Bahía Blanca en Buenos Aires y San Matías en Río Negro.

Al aprobarse la Ley Bases, el debate pasó a ser cuál provincia se adhería al RIGI y, como la provincia de Buenos Aires fue renuente a ello, entonces rápidamente YPF y Petronas tomaron la decisión de optar por Río Negro, que ya se había adherido a la ley y al régimen.

BNamericas: ¿Por qué es importante que las provincias se adhieran al RIGI?

Carbajales: Si bien son los proyectos los que adhieren al RIGI y quien adjudica es el Estado nacional, la importancia de la adhesión de las provincias es para sumar beneficios adicionales, como ingresos brutos, sellos, tributos locales, etc.

Por otro lado, la adhesión provincial también asegura la imposibilidad de cambiar reglas o imponer nuevos tributos.  

BNamericas: ¿Es cierto que YPF busca desprenderse de sus negocios de litio para enfocarse en GNL e hidrocarburos?

Carbajales: YPF tiene un proyecto de exploración en Catamarca y a través de Y-TEC tiene un laboratorio en la ciudad de La Plata y en Jujuy avanzó en una asociación con una empresa china para desarrollar componentes y cátodos para las baterías de iones de litio. Esos fueron los primeros pasos y tal vez una de las pocas acciones donde se encuentra una articulación nación-provincia; algo que han tratado de hacer las regiones mineras del noroeste donde hay litio [Salta, Jujuy y Catamarca] y que han tratado de articular con el Estado nacional.

YPF pretende focalizarse en negocios que generen más rentabilidad. Por primera vez, YPF exportará crudo, más allá de lo exportado a Chile a través del oleoducto trasandino. Entonces, está interesado en potenciar la producción y exportación.

Ahora construye Vaca Muerta Sur y tiene el proyecto Argentina GNL, además de la subsidiaria YPF Luz para los proyectos renovables y de generación eléctrica. Por ello, se dice que se focalizará en sus objetivos convencionales donde hay rentabilidad asegurada y eso tiene nombre y apellido: Vaca Muerta

BNamericas: ¿Qué ocurre con la petroquímica? ¿También será movilizada con el RIGI?

Carbajales: Todo está dado para que así sea, para industrializar tanto la petroquímica como los fertilizantes, especialmente porque los países de la región son deficitarios. Entonces, hay mercados para atender. Lo mismo ocurre con el GLP, gas para garrafa, porque Chile y los otros países de la región importan GLP.

BNamericas: Las obras públicas se ralentizaron en el primer semestre luego de que el gobierno dejara de destinar recursos públicos y eso provocó que empresas como las acereras Tenaris y Acindar paralizaran temporalmente sus plantas.

Carbajales: El gobierno fue tajante en decir no más a las obras públicas como parte de sus medidas de ajustes y recortes. Eso afectó al sector siderúrgico y también incidió en la construcción y provincias.

Debido a las urgencias, el Gobierno Nacional comenzó a negociar con los gobernadores provinciales, ya que había obras muy avanzadas y era más costoso frenarlas que terminarlas. Esa visión maximalista del principio está siendo revisada, aunque la prioridad del gobierno seguirá siendo bajar la inflación, y es posible que la obra pública no tenga la misma impronta que tuvo en gobiernos anteriores.

BNamericas: ¿Cuál será el rol del comité evaluador de proyectos del RIGI?  

Carbajales: La aplicación del RIGI depende del Ministerio de Economía, que delegó la función a este comité asesor que evaluará los proyectos y recomendará cuál aprobar o rechazar. Esperamos que no sea muy burocrática.

BNamericas: ¿Cuáles son los ejes de la Ley Bases sobre los hidrocarburos?

Carbajales: Dentro de los 200 artículos, una gran parte se lo lleva el RIGI, pero hay dos capítulos que modifican el régimen de hidrocarburos y, por otro lado, el régimen del gas natural, del sector eléctrico y las empresas públicas.

El de hidrocarburos es el más importante porque rompe con la regla histórica del autoabastecimiento y lo hace prohibiéndose a sí mismo, como Estado, dar autorizaciones de exportación. De esta forma, tanto la producción como la exportación y la fijación de precios pasan a ser libres. Con ello se podrá exportar crudo y gas a largo plazo libremente.

BNamericas: ¿Hay riesgos con esa desregulación en los hidrocarburos?

Carbajales: Podría ocurrir un cierto desabastecimiento en el mercado interno porque todas las compañías estarán focalizadas en la exportación y, si al exportar los precios internacionales están más altos, esos valores se trasladarán al mercado interno y habrá un alza en los precios locales.