¿Cómo Costa Rica puede superar el estancamiento en infraestructura de transporte?

El sector de infraestructura de Costa Rica se encuentra en un estado de parálisis de origen multifactorial que ha causado cancelaciones y retrasos en varias iniciativas viales y de transporte.

Aunado a esto, solo se han firmado tres contratos de asociación público-privada (APP) desde la promulgación de la ley que las autoriza en 1998.

BNamericas conversa con Gustavo Ortiz, consultor independiente especializado en infraestructura y experto en desarrollo y financiamiento de proyectos, quien se refiere a las reformas necesarias, incluida la participación de privados y de la sociedad.

BNamericas: ¿Cuáles son los subsectores de infraestructura que requieren atención urgente en Costa Rica?

Ortiz: Sin lugar a dudas es el sector de transporte y carreteras. Costa Rica está en el grupo de los países con peor infraestructura vial. Según el Foro Económico Mundial, ocupamos la posición 117 de 141 países evaluados. Y con las carreteras más lentas, ocupamos la posición 144 de 162 países.

La falta de un eficiente sistema de transporte público produjo que parte importante de la población tuviera que apostar por vehículos particulares como única opción de transporte eficiente, lo cual ha generado un serio problema de congestión.

Esto es imposible de atender con más carreteras, porque no es una solución del problema a largo plazo. No existe el espacio necesario y es económicamente inviable. Para evitar que el caos vehicular paralice la gran área metropolitana en pocos años, es imprescindible colocar el transporte público masivo (trenes y autobuses) como elemento central y prioritario de la movilidad urbana.

BNamericas: ¿Cuáles son los retos que enfrenta actualmente el desarrollo de proyectos?

Ortiz: Son varios, pero los principales son el funesto efecto que tiene el ciclo político de cambios en la administración durante la planificación y ejecución de proyectos de infraestructura, los cuales exceden los 4 años de una administración. También la falta de planificación de largo plazo y la carencia de transparencia y rendición de cuentas.

Por ejemplo, en los últimos 20 años el país ha tenido 14 ministros de Transporte. Esto quiere decir que un ministro dura en promedio 1,42 años. Los proyectos que se logran ejecutar duran entre 8 y 11 años, por lo que promedian entre 6 y 8 ministros. El Consejo Nacional de Vialidad (Conavi) en los últimos 12 años ha tenido 11 directores y el Consejo Nacional de Concesiones (CNC) en los últimos 7 años ha contado con 8 secretarios técnicos. 

Cada vez que cambia una administración o un ministro, no se le da continuidad a lo avanzado en un proyecto o se trata de cambiar lo ya realizado. Esto hace que se tenga que comenzar de cero o se varíe el concepto del proyecto atrasándolo, en un círculo vicioso. Las 13 versiones que han existido del tren eléctrico de pasajeros son la mejor prueba de esto.

BNamericas: ¿Cómo se podrían blindar los proyectos para que sobrevivan a los ciclos políticos?

Ortiz: Creando un sistema eficiente de planificación y gestión de infraestructura y eliminando las malas prácticas políticas, como el afán por el crédito político, iniciar sin tener liberación del derecho de vía, no dar continuidad a los proyectos, no basar las decisiones en criterios técnicos o en una visión de largo plazo, la baja transparencia y rendición de cuentas, entre otras. Mientras no las eliminemos, no podremos tener infraestructura de calidad.

El secretismo que ha prevalecido en Costa Rica en las últimas décadas solo ha servido para esconder improvisación, negligencia y corrupción.

BNamericas: Mencionó la improvisación, negligencia y corrupción. ¿Cree que son aspectos presentes en el sistema actual?

Ortiz: Totalmente.

BNamericas: ¿Cuáles son los proyectos más retrasados y que se deben construir a la brevedad?

Ortiz: Son varios, pero se pueden mencionar tres proyectos que el país tiene décadas de estar esperando.

La nueva carretera [de San José] a San Carlos de 45km comenzó a ser construida en el año 2005. Aunque parezca inverosímil, lleva 19 años construyéndose. Si se hubiesen construido 2,4km por año ya estaría terminada.

A la fecha, 15 administraciones y 25 ministros de Transporte han tenido a cargo la obra. El Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) estima que se terminaría en 2026 y, si esto se cumple, habría durado 21 años en construcción y 57 años desde su planeación.

La ampliación de la carretera San José-San Ramón tiene 28 años sin haber podido ejecutarse. Este proyecto ha pasado por 8 administraciones y 17 ministros de transporte. Sin una adecuada justificación se pasó de un costo de inversión de US$266 millones (en 2005) a US$650 millones (en 2013) y se triplicaron los peajes.

Cuatro empresas distintas han tratado de realizar el proyecto por medio de una concesión. Ha habido sobrecostos millonarios, atrasos, adendas al contrato de concesión, protestas por parte de las comunidades aledañas al proyecto, terminación anticipada de contrato de concesión solicitada por el Estado y compensación al concesionario, y hasta un intento de realizar el proyecto por medio de un fideicomiso, que también fracasó, que fue el quinto intento fallido de desarrollarlo.

El tren eléctrico de pasajeros para el gran área metropolitana tiene 39 años en planeación. Hasta la fecha han existido 13 versiones distintas del proyecto. Varias veces han cambiado el tipo de tren a desarrollar (a nivel de superficie o elevado), el trazado, si tendrá una o doble vía y si el proyecto se desarrollará en una o varias etapas, entre otros aspectos. Ha estado a cargo de 11 administraciones y 21 ministros de Transporte.

BNamericas: ¿Considera que las APP han sido usadas lo suficiente?

Ortiz: No y precisamente esta es una de las causas de la gran brecha de infraestructura en Costa Rica.

Chile ha implementado 110 contratos de concesión y Colombia 129 contratos en los últimos 30 años, mientras que Costa Rica en 26 años de existencia de su ley de concesiones solo ha firmado 3 contratos: la concesión de Ruta 27, que es una carretera; el aeropuerto de Liberia; y la concesión de contenedores de Puerto Moín.

De nuevo, el problema está en la gestión. No hemos entendido que es imposible para el país, dado su alto nivel de déficit fiscal, poder financiar con recursos públicos los grandes proyectos de infraestructura que necesita. Solo con la participación del sector privado, el país podrá reducir su gran brecha de infraestructura, pero para esto debemos hacer una reestructuración del programa de APP.

BNamericas: ¿Cómo debería ser esta reestructuración?

Ortiz: Entre los principales cambios necesarios está separar las funciones del ministro de Transporte de las de los directores de Conavi y de CNC para que dejen de ser sus subalternos de facto.

El ministro de Transporte tiene un rol político y se dedicaría principalmente a ser el representante del gobierno en el consejo directivo; velar por el buen desempeño de la institución; proponer proyectos para su inclusión en la cartera de proyectos prioritarios; desarrollar políticas sectoriales; vigilar que la nueva entidad cuente con los recursos técnicos, humanos y financieros necesarios para su correcta gestión; defender el presupuesto dentro del gobierno para el mantenimiento de activos y el desarrollo de nuevos proyectos; y coordinar la relación entre diferentes entidades.

El director de Conavi tendría un rol técnico enfocado principalmente en planificar a largo plazo las necesidades de infraestructura (de 20 a 50 años); gestionar planes de mantenimiento de largo plazo; desarrollar nuevos proyectos de infraestructura vial; gestionar la cartera de nuevos proyectos; desarrollar un ciclo de proyectos de obligatorio seguimiento; crear una organización permanente y competente; rendir de cuentas; crear una base de datos pública de las inversiones en infraestructura; e implementar una política de transparencia total y lucha contra la corrupción.

Para evitar que el ciclo político y las malas prácticas políticas afecten la planificación y ejecución de proyectos, se debe dar participación al sector privado y a la ciudadanía en su junta directiva. Es vital que la junta directiva esté integrada por un mismo número de miembros del sector público (por ejemplo, ministro de Transporte y ministro de Planificación) que del sector privado y la ciudadanía (por ejemplo, dos miembros nombrados por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos [CFIA], y la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial Privado); y que las decisiones se tomen por mayoría simple sin voto de desempate. Esto para asegurar que el director del Conavi no quede a merced del gobierno de turno, sino que responda a la junta directiva como órgano colegiado independiente y objetivo, que no se ve afectado por los vaivenes políticos.

Los directores de Conavi y CNC deben ser nombrados por concurso público, de tal forma que se garantice objetividad en su elección y se escoja al mejor candidato, acabando con las “elecciones a dedo” que históricamente hemos tenido. El conocimiento que se necesita para planificar y ejecutar grandes proyectos de infraestructura es muy especializado y requiere formar al personal y retenerlo en el tiempo. Para esto se requiere tener personal bien remunerado.

El estudio de la reestructuración necesaria al Conavi y al CNC debe ser realizado por un banco de desarrollo que constituya un grupo de consultores que se encarguen de diseñar las nuevas entidades, siguiendo los cambios identificados como necesarios, con supervisión de un comité integrado por personeros del sector público y privado.