El “contrabando legislativo” del Congreso brasileño en el sector energético

En Brasil, los denominados jabutis son indicaciones que se introducen en el texto de un proyecto de ley, a pesar de no tener relación con el tema legislativo propuesto.

Los parlamentarios utilizan la estrategia para aprobar temas de interés de determinados grupos o sectores y aprovechan las negociaciones para lograr aprobar un proyecto de ley.

Un caso reciente fue el intento —finalmente frustrado— de incluir nuevas reglas sobre contenido local en los contratos de exploración y producción de hidrocarburos en el proyecto de ley del programa nacional para fomentar la electromovilidad, conocido como Mover.

Sin embargo, todavía hay jabutis vivos en propuestas legislativas relacionadas con el sector energético que, de aprobarse, podrían generar costos adicionales para los consumidores y desalentar la inversión.

BNamericas realizó una entrevista por correo electrónico sobre esta suerte de “contrabando legislativo” con Guilherme Schmidt, socio del estudio jurídico Schmidt Valois Advogados, y Thiago Silva y Paula Padilha, socios de Vieira Rezende Advogados.

BNamericas: ¿Cuáles son hoy los principales jabutis en los proyectos de ley relacionados con el sector energético?

Schmidt: Hay mucha discusión sobre los jabutis introducidos en el proyecto de ley que crea el reglamento de los parques eólicos marinos en el país. Este proyecto fue aprobado a fines de 2023 por la Cámara Baja y actualmente es analizado y discutido por el Senado.

Aunque siempre existe la posibilidad de incluir contenido ajeno a las iniciativas, la gran cantidad de jabutis en esta en particular es impresionante y podría provocar un enorme aumento del costo de la energía.

Lo que tal vez sea el punto más significativo es la eliminación del tope del precio del gas que se comprará para abastecer a centrales termoeléctricas en estados que no cuentan con sistemas de ductos, en las regiones norte, noreste y centro-oeste. Estas centrales incluso estaban contempladas en otro proyecto de ley anterior, incluido en el proyecto de privatización de Eletrobras. Con la eliminación del límite de precios, el aumento de costos podría alcanzar alrededor de 16.000 millones de reales [unos US$3.000 millones], según estudios recientes.

Otro jabuti incluido en el proyecto de ley prevé la contratación de centrales eléctricas a carbón hasta 2050. Esto podría incluso considerarse contradictorio con el proceso de transición energética propugnado por la iniciativa de ley [eólica marina], ya que fomenta el mantenimiento de una fuente de energía más contaminante. Esta disposición beneficia específicamente a las centrales eléctricas a carbón en Paraná y Rio Grande do Sul.

También se han tramitado otros jabutis sectoriales, como el gasto extra en la contratación de pequeñas centrales hidroeléctricas, la contratación de energía eólica en el sur del país y la contratación de centrales térmicas a hidrógeno verde, que son fuentes energéticas que nada tienen que ver con la cuestión abordada originalmente en el proyecto de ley.

Silva y Padilha: Los más sonados son los jabutis que contemplan la renovación de los subsidios al carbón y la contratación de energía generada con gas sin precio máximo definido, que se incluyen en el proyecto de ley sobre energía eólica marina. Esto va en contra de su propósito original, que es promover las energías limpias y la diversificación de la matriz energética.

BNamericas: ¿Existen impedimentos legales para incluir temas que no tengan que ver con la propuesta original de un proyecto legislativo?

Schmidt: La inclusión de estos diversos puntos en un proyecto de ley principal es una práctica discutible, pero legal. El Congreso es soberano cuando legisla y corresponde a los propios miembros supervisar y controlar los proyectos de ley, siempre que se respeten los límites constitucionales.

Silva y Padilha: No hay impedimentos para la inclusión de jabutis cuando los proyectos de ley vienen del Poder Legislativo, siempre que los temas sean competencia del Legislativo Federal y no estén reservados por la Constitución Federal.

Sin embargo, en la sentencia de acción directa de inconstitucionalidad (ADI) 5127, la Corte Suprema Federal prohibió al Congreso Nacional incluir modificaciones parlamentarias en proyectos de ley que conviertan medidas provisionales sin relevancia temática con la norma.

BNamericas: ¿Esto es exclusivo de Brasil o también es común en otros países?

Schmidt: Esta práctica se puede encontrar en otros países. Es razonable tener en cuenta las presiones políticas y comerciales a todo nivel. Pero estas son excepciones al proceso legislativo regular. En Brasil, la práctica ha aumentado significativamente el llamado Custo Brasil (Costo Brasil).

Silva y Padilha: La práctica de incluir temas no relacionados en los proyectos de ley, conocidos en Brasil como jabutis, también está presente en otros países, a menudo denominados "proyectos de ley ómnibus" o big ugly bills.

En Estados Unidos, la práctica está muy extendida y se utilizan proyectos de ley generales para combinar varias medidas no relacionadas en una sola moción. Los ejemplos incluyen la ley ómnibus consolidada de conciliación presupuestaria y varios proyectos de asignación presupuestaria.

Iniciativas legislativas recientes, como las de la Ley de Reautorización de la FAA [Administración Federal de Aviación], a menudo incluyen enmiendas no relacionadas, como leyes de protección infantil en línea.

En Canadá, ejemplos notables incluyen la Ley de Enmienda del Derecho Penal, que abordó diversas cuestiones como la homosexualidad, la prostitución, el aborto y el control de armas.

Los casos más recientes incluyen la Ley de Empleo y Crecimiento de 2012 y leyes de implementación presupuestaria, que agrupan varios cambios legislativos en un solo proyecto.

BNamericas: ¿Se han vuelto más frecuentes los jabutis en Brasil? ¿Cuáles son los efectos en la economía y en la sociedad?

Schmidt: Hay un volumen creciente de modificaciones y costos que se discuten en proyectos importantes en el país. La propuesta de ley de energía eólica marina es un claro ejemplo de un posible gran aumento del costo de la energía para los consumidores. En la práctica, los jabutis en el sector eléctrico suponen una carga para el pequeño consumidor cautivo [del mercado regulado], porque habilitan y alientan a sectores específicos y más organizados, que logran transferir parte de sus costos al mercado. Es el consumidor común y corriente quien termina pagando la factura. Es prácticamente Robin Hood al revés.

Silva y Padilha: Quizás sean más evidentes por la evolución de los medios de comunicación y la madurez política de la población, pero también está el tema de la considerable dificultad del gobierno para lograr consenso con el Congreso para aprobar sus propuestas y agendas.

No en vano se llama a los jabuti "contrabando legislativo". El mecanismo permite que temas poco discutidos se filtren, sin una discusión extensa de sus efectos, y en esta falta de discusión es donde reside el peligro.

Esto trae una sensación de inseguridad y malicia al sujeto en cuestión, lo que genera repercusiones en la sociedad y lleva a las personas a sentirse perjudicadas y engañadas, de alguna manera.

Además, la economía puede sufrir una retracción de inversiones en los sectores afectados por los jabutis, debido a la desconfianza que genera la práctica.