Las incertidumbres legislativas que presionan a la minería de Chile

La ley del royalty minero, los cambios al sistema de concesiones mineras, la penalización de delitos ambientales, la tramitación de autorizaciones para desarrollar proyectos y la estrategia nacional del litio son algunas de las materias legislativas que requieren mayor claridad para potenciar el crecimiento minero en Chile.

En el último ranking del Instituto Fraser, el mayor productor mundial de cobre se ubicó en el puesto 38 de 86 países y jurisdicciones, luego de haber sido sexto en 2018 entre los destinos con mayor atractivo para las inversiones mineras. El centro de investigación canadiense explica la caída en gran parte por el proceso de obtención de licencias y permisos y la aplicación inconsistente de regulaciones ambientales.      

Sobre estos desafíos, BNamericas conversó con Alfonso Domeyko, abogado minero de la consultora chilena Next Legal, exdirector del servicio de geología y minería Sernageomin y otrora fiscal del Ministerio de Bienes Nacionales.

BNamericas: ¿Qué opina del royalty minero?

Domeyko: Es una buena idea aplicar un impuesto o direccionar el pago de un impuesto a las comunidades cercanas a un proyecto minero, ya que hay muchas jurisdicciones donde la minería no está siendo posible, como en Colombia, Panamá u Honduras; y en México se conversa para prohibirla. Por lo tanto, el país debe asegurar una adhesión social razonable en torno a la minería. 

En general, hay una buena percepción del royalty en la ciudadanía, ya que aumenta la retribución en la zona donde se realiza la minería, pero debe existir un control efectivo del gasto.

BNamericas: ¿Cómo se puede garantizar la entrega eficaz de la recaudación del royalty a las comunidades?  

Domeyko: El Ministerio de Hacienda debiera impulsar una mejoría en la gestión de los dineros del sector público para evitar problemas en el reparto o casos de corrupción. Si bien la regulación, los plazos y las licitaciones no evitan al cien por ciento la corrupción, sí son una barrera para mantener un cierto orden en el uso de los recursos.

BNamericas: ¿Qué impactos trae el royalty en los costos de las compañías mineras?

Domeyko: Hay distintos costos en la extracción. Algunas compañías operan con baja ley, como Sierra Gorda, que todavía no comienza a pagar por la mina. Ahí habrá un impacto. En otras que tienen leyes más altas, el efecto será menor. Si demuestras con transparencia el futuro perjuicio, por ejemplo, en Sierra Gorda, podría haber apoyo popular y parlamentario para modificar las normas, ya que las comunidades apoyan el royalty.

Este proyecto legislativo se mejoró bastante para no perjudicar la competitividad de la industria minera chilena en comparación con otras jurisdicciones mineras que tienen impuestos más bajos y, para compensar la subida de impuestos, se prometió reducir en al menos un 30% los tiempos de otorgamiento de permisos y agilizar las aprobaciones de proyectos.  

BNamericas: ¿Son suficientes los proyectos legislativos del gobierno para acelerar la tramitación de permisos en el Servicio de Evaluación Ambiental?

Domeyko: Hay varios temas que requieren una regulación para que sea más expedita, como la participación ciudadana y la eficiencia de los servicios. 

Sacar un certificado para un proyecto de construcción en la municipalidad de Santiago puede tardar dos años, y hay recepciones finales de edificios que se demoran hasta tres años. Cuando fui director del Sernageomin, implementamos tecnologías para rebajar la tramitación de los permisos de la gran minería en una media de casi un 50% en los plazos. Aumentamos la fiscalización y el trabajo en terreno y con menos plata.

BNamericas: ¿Cuáles son las claves para agilizar la permisología en los proyectos mineros?

Domeyko: Las leyes deben adaptarse a una minería heterogénea porque los impactos son distintos. No puede ser que no exista regulación para menos de 5.000t [de producción anual de cobre], pero tampoco puedes aplicar toda la regulación para los que superan las 5.000t o aplicar lo mismo a un proyecto de 10.000t que a uno de 1 millón de toneladas. Por otra parte, la exploración está muy relacionada con la pequeña minería, pero no existe en Chile financiamiento para este sector.  

Canadá es la meca de la pequeña minería de exploración y tiene una bolsa especializada que da certeza a los inversionistas de que los dineros serán invertidos en exploración. Además, tiene un sistema que certifica la veracidad de los hallazgos. 

En Chile hay un proyecto para incorporar las compañías mineras a la bolsa a través del mercado ScaleX, para capitalizar los proyectos de exploración; pero eso tiene que venir con un beneficio fiscal, como en Canadá, donde obtienes hasta un 30% de descuento en los impuestos, o como en Perú, donde no se paga IVA. 

BNamericas: ¿Cómo impactará el aumento de los valores de las patentes mineras que trae la Ley 21.420, tema regulado con la finalidad de dinamizar el sistema de concesiones mineras y erradicar el acaparamiento por parte de pocas empresas?  

Domeyko: Los nuevos valores son demasiado altos y efectivamente se liberarán concesiones a corto y mediano plazo, pero a largo plazo tenemos que ver cuáles serán los efectos, ya que, para acogerse a las rebajas en el pago, la norma exige que un proyecto tenga estudios geológicos y de impacto ambiental previos a ingresar al sistema de evaluación ambiental. 

Con esto aniquilas el segmento de exploración que se realiza con pocos recursos, como la pequeña minería, que es un gran impulsor de las primeras etapas exploratorias. Por otra parte, existe temor de que exista un acaparamiento de concesiones por parte del Estado en litio.  

BNamericas: En la discusión de la Ley 21.420 se abordó la importancia de legislar sobre los vínculos de parentesco en los dominios de concesiones mineras.

Domeyko: Mucha minería pequeña y minería artesanal se realiza a través de empresas familiares donde el negocio de tener minas es parte del patrimonio familiar. Estas regulaciones son absurdas, ya que no se basan en la realidad y dañan a los más débiles. Esto podría forzar a que se generen figuras para mantener propiedades porque la familia empresaria no necesariamente renunciará a hacer minería.

BNamericas: Otro aspecto pendiente de esta ley es la posibilidad de cambiar las coordenadas geodésicas de las pertenencias mineras al datum Sirgas. ¿Sería conveniente?  

Domeyko: Habría que darle una chance y adoptar un sistema de coordenadas eficiente, con tecnología, inteligencia artificial e información satelital, además de mejorar la fiscalización y el control. El sistema actual genera incerteza, no hay claridad sobre cuáles trámites están en desarrollo y cuáles están pendientes en el Conservador, en las notarías o en los tribunales.

BNamericas: La Ley 21.595 sobre delitos económicos incorpora figuras delictivas nuevas, como los delitos ambientales, y fija un régimen de penas, como medidas privativas o restrictivas de libertad y multas. ¿Es riesgoso para las empresas mineras?

Domeyko: Hay mineras que tienen un sistema de control y de prevención ambiental bastante sofisticado. Según las cifras [del regulador del medioambiente] SMA, solo el 5% de los procesos sancionatorios han sido levantados en contra de la actividad minera, aunque acumulan más del 50% del monto de las multas. Es decir, son pocos, pero graves. 

Por eso sería bueno penalizar algunos delitos, pero hay que aclarar cuáles delitos para evitar una sobrecarga de denuncias penales en la Fiscalía y no trancar el sistema. Ante esta ley, las mineras deben mejorar sus modelos de prevención de delitos ambientales y sistemas de control, especialmente porque la minería está inserta en la naturaleza y usa recursos naturales.

BNamericas: La industria minera está llamada a construir plantas desaladoras con infraestructura compartida para beneficiar a las comunidades. ¿Está el marco regulatorio ajustado para esta tendencia?

Domeyko: La legislación debe apuntar a masificar el uso del agua de mar con incentivos financieros y tributarios porque estamos en una emergencia climática. Chile ha hecho muy poco en cuanto a promover la desalación como un beneficio social y resolver el gran gasto operacional de energía que requieren. 

Pese al nivel de desarrollo y de ingeniería que tenemos, esta materia está más bien paralizada.

BNamericas: ¿Qué opina de la estrategia nacional del litio? 

Domeyko: Es una buena intención política, pero todavía hay poca información. Además, la estructura jurídica del litio es muy pobre. Codelco compró las concesiones de Salar Blanco en Maricunga, pero si no llega a un acuerdo con el resto de los concesionarios del salar, no podrá avanzar. Esto porque, al succionar, afectas a la concesión minera colindante.

Los salares y la hidrogeología son temas delicados que requieren un manejo de la cuenca y de grandes superficies. Esto debe ser aclarado para evitar casos de judicialización.

Codelco, por ejemplo, tiene casi 4.000l/s autorizados en su [contrato especial de operación de litio] CEOL para Maricunga. El litio no da para muchos proyectos de pequeña extracción, sino que se necesitan grandes inversiones y grandes superficies para mantener los equilibrios hidrogeológicos. Por eso, la minería del litio en salares requiere una regulación específica, a diferencia de proyectos como Llamara [de CleanTech], que busca extraer litio de arcilla.