Los obstáculos que debe superar la industria minera de Colombia

Según la última encuesta del Instituto Fraser, el año pasado Colombia experimentó una de las caídas más pronunciadas en el índice de percepción de políticas y resultó ser la cuarta jurisdicción menos atractiva para invertir, al situarse en el puesto 83 de 86 países y territorios.

Una serie de factores, entre ellos, la incertidumbre que afecta al sector minero, sobre todo por cambios normativos y anuncios de reformas de leyes, están entre los motivos que motivaron esta caída que preocupa al sector minero del país sudamericano.

Pese a que Colombia tiene menos del 3% de su territorio con derechos para exploración y explotación, la actividad es un contribuyente importante de la economía nacional.

Según datos de la Asociación Colombiana de Minería, en los últimos cuatro años el sector ha aportado 20 billones de pesos (casi US$5.000 millones) en regalías, 36 billones de pesos en impuestos y otros tipos de contribuciones y 33 billones de pesos en inversión social.

Según expertos, Colombia tiene un notable potencial de minerales, pero no logra que avancen proyectos que incrementarían las reservas de minerales, entre ellos, los necesarios para la transición energética que defiende el gobierno del presidente Gustavo Petro.

BNamericas conversó con Laura Lizarazo, analista de riesgos globales de la consultora Control Risks, sobre los problemas que afectan a la actividad en Colombia y las perspectivas de corto plazo.

BNamericas: ¿Cuál es al momento la situación de la minería en Colombia? 

Lizarazo: La industria se enfrenta a una situación de altísima incertidumbre regulatoria, sin precedentes.

La administración de Gustavo Petro pretende transformar el perfil minero del país; básicamente reorientar las actividades de esta industria hacia cuatro objetivos transversales de su agenda: transición energética, industrialización, seguridad alimentaria para garantizar la disponibilidad de fertilizantes y su producción dentro del mercado interno, y el potenciamiento de infraestructuras críticas a través del desarrollo de la industria metalúrgica y otros rubros. 

Ese enfoque cambiaría de manera sustancial el modelo tanto regulatorio como normativo que ha operado la industria en el país durante más de 20 años. 

En este momento el código minero, vigente desde el 2001, es la sombrilla normativa que regula el sector y que tiene un modelo abiertamente pro industria, pro inversión extranjera, con una serie de incentivos regulatorios, administrativos y tributarios.

Lo que pretende el gobierno de Petro es dar un vuelco, transformar las reglas de juego para garantizar una mayor intervención del Estado en la industria. 

BNamericas: ¿La creación de la minera estatal EcoMinerales apoyaría esa política?

Lizarazo: EcoMinerales materializa esta intención soberanista de la administración Petro para dar al Estado unas capacidades de intervención mucho más fuertes en la explotación de los recursos naturales no renovables, entre estos, los minerales. Esto supondría una transformación sustancial de las reglas de juego. Para materializar esta transformación, el gobierno ha propuesto una cantidad bastante abundante de iniciativas, tanto legislativas y proyectos de ley, como acciones ejecutivas, entre ellas, decretos y resoluciones, que no están sujetos a revisión ni aprobación legislativa, pero que en conjunto materializarían una transformación radical del sector. 

Muchas de estas iniciativas aún se encuentran en debate y definición, por lo que los niveles de incertidumbre regulatoria a los que se enfrenta el sector son elevadísimos. 

No hay claridad respecto a la forma en la que se materializarían concretamente estos cambios regulatorios y, por lo tanto, el sector no tiene claridad respecto a la dirección que va a tomar la industria durante el resto de la administración de Petro hasta el 2026. 

BNamericas: El gobierno apuesta por la transición energética y, para esta, se necesitan minerales, sobre todo cobre…

Lizarazo: Hay elementos en tensión entre esta visión que tiene la administración de Petro para transformar la industria y la manera de materializar el cambio. 

No obstante, la explotación de minerales estratégicos como el cobre, el platino y el oro tiene un lugar prioritario en la agenda de políticas públicas de esta administración.

Aunque, por ejemplo, los procesos de otorgamiento de licencias se han ralentizado con este gobierno, hay algunos proyectos en línea para iniciar procesos de prefactibilidad, procesos de solicitud de licencias, y este es uno de los rubros en los que se han abierto algunas oportunidades de inversión para el sector privado, incluso bajo este panorama de incertidumbre regulatoria tan fuerte.

BNamericas: Pero en Colombia no se ven avances en los proyectos mineros… 

Lizarazo: Hay niveles modestos de expectativa y de entusiasmo respecto al sector en lo que concierne a minerales estratégicos. 

Colombia no tiene yacimientos gigantes de cobre, pero sí hay unas perspectivas importantes y hay una georreferenciación que ya tiene priorizadas ciertas zonas con potencial para este mineral. Esto se superpone con las zonas donde hay yacimientos de oro.

Hay un rubro de oportunidades en proyectos de mediana escala que, si bien aún son incipientes y si van acompañados de decisiones de política pública y de un apoyo político de alto nivel, seguramente puedan avanzar durante el resto de esta administración. 

Si bien esta administración se ha caracterizado por una retórica que parecería en principio antiminera, no corresponde del todo con la realidad de políticas públicas de esta administración, que aboga por un modelo distinto de industria en el que se prioriza la protección ambiental y estándares mucho más estrictos de cumplimiento e integridad en materia de asuntos ambientales, sociales y de gobernanza. 

BNamericas: Exigir mayores y mejores estándares es bueno para la propia industria, ¿por qué esto es un problema?

Lizarazo: El problema real es la institucionalidad en Colombia, no solamente la que gobierna el sector minero, sino la que toma decisiones regulatorias de vigilancia y de control para el cumplimiento de estos estándares mucho más estrictos, pues tiene unas capacidades sumamente limitadas. 

Una cosa es el papel y otra cosa es la capacidad de implementar lo que dictan las normas. Hay deficiencias importantes en términos de articulación interinstitucional o interagencial en el nivel nacional y también en el nivel territorial. 

Es muy difícil, por ejemplo, que el Estado colombiano garantice o despliegue capacidades de vigilancia, control y cumplimiento en territorios donde la capacidad y la presencia estatal son extremadamente limitados. 

BNamericas: ¿Qué zonas específicamente?

Lizarazo: Son justamente las zonas que tienen potencial minero, por ejemplo, el departamento del Chocó tiene importantes yacimientos de oro y también de cobre; también Antioquia, Nariño, Cauca, donde además hay otro problema de fondo estructural al que se enfrenta la minería, no solo esta administración, pues es un problema histórico: la gobernanza de muchos de estos territorios no la ejerce el Estado, sino actores ilegales, sean puramente criminales o actores subversivos, como guerrillas. 

Ahí hay un desafío importante que tiene el Estado, no solo la administración de Petro, respecto a la industria minera.

BNamericas: ¿Qué puede esperar la industria minera hasta fin de año y hasta el fin de la administración de Petro?

Lizarazo: Básicamente lo que hemos visto hasta ahora: altos niveles de incertidumbre regulatoria, ocasionalmente discursos que podrían parecer radicales o confusos respecto al desarrollo de la industria y falta de claridad respecto a la dirección que quiere darle esta administración. 

Este gobierno no tiene capital político, un sistema de alianzas en el Congreso o niveles de favorabilidad suficientemente elevados para sacar adelante el volumen tan grande de iniciativas que tiene de manera simultánea para transformar tantos frentes del sistema productivo del país; por lo tanto, muchas de estas iniciativas quedarán o a medias o apenas en el papel. 

Veremos a la industria seguir enfrentándose a altísimos niveles de incertidumbre regulatoria, con señales mixtas respecto a si es deseable su inversión y su presencia en el país.

BNamericas: ¿Los reclamos y oposición de comunidades a proyectos extractivos es otro reto del sector?

Lizarazo: No hay que perder de vista que todos estos procesos y debates sobre el perfil, naturaleza, impacto y pertinencia de actividades extractivas en general no son exclusivos de Colombia y no se agotan con la administración del presidente Petro.

Son debates que están dando las sociedades en el mundo, aunque no haya necesariamente gobiernos de izquierda. 

En Colombia hay indicaciones históricas de reclamos y luchas de comunidades respecto a actividades extractivas a lo largo del país, y estos reclamos van a persistir, esté Petro o no en el poder.

Son desafíos transversales a la industria minera, no solo en Colombia, sino en la región y en el mundo en general, con condiciones específicas en cada mercado.

BNamericas: ¿El sector del carbón es uno de los más afectados por la incertidumbre y políticas actuales?

Lizarazo: La explotación de carbón a cielo abierto es el rubro de la industria minera que se ha llevado la peor parte con esta administración. La nueva ley minera, por ejemplo, prohibirá por completo la explotación a cielo abierto, por lo que este sector enfrenta un panorama desalentador.

Sin embargo, hay otros segmentos de la industria que tienen oportunidades de desarrollo, sobre todo el de los de minerales estratégicos.

La industria se enfrenta a un panorama de incertidumbre, pero con oportunidades sectoriales muy específicas, y también retos generales que impactan de manera diferenciada a los distintos rubros del sector.

BNamericas: Pero hay varios proyectos mineros parados, por ejemplo, por falta de licencias ambientales...

Lizarazo: En el tema de las decisiones de política que dependen exclusivamente del Ejecutivo, como las licencias ambientales, el resultado variará en función del perfil del proyecto. 

No podemos hablar de un apoyo integral y consistente del gobierno a la actividad minera del país. El apoyo será caso por caso, dependiendo del perfil del proyecto, de su potencial huella operativa y de su ubicación geográfica, entre otros factores.

BNamericas: ¿Ha afectado la incertidumbre a las inversiones mineras?

Lizarazo: Hay ralentización de inversiones.   

Según cifras de [la agencia de estadísticas] DANE y del Banco Central, en los últimos años ha habido una caída importante de los niveles de inversión en sector, y eso está atado al ambiente de turbulencia política y turbulencia de desarrollos regulatorios para el sector.

La industria minera dice que no hay condiciones de seguridad jurídica para seguir invirtiendo si este gobierno tiene intenciones de cambiar las reglas de juego.

Hay un apetito mucho menos fuerte por parte de inversionistas en el sector minero del país.

Según la última encuesta de Brújula Minera, hace un par de semanas el 49% de ejecutivos de las principales mineras encuestados dijeron que no tienen intenciones de aumentar sus operaciones en el país, cuando hace unos cuatro años ese porcentaje rondaba el 27%.

El apetito menos fuerte por invertir en la industria minera va de la mano del ambiente de incertidumbre y retórica, a veces confusa, del presidente Petro.