¿Por fin se destraban los recursos del fondo brasileño de telecomunicaciones?

Luego de años de debate, finalmente pareciera que los recursos del fondo de universalización de servicios de telecomunicaciones (FUST) de Brasil, que se financia con parte de los ingresos brutos de las telecos, se podrá emplear para expandir los servicios de telecomunicaciones en el país.

Destrabar el dinero del Fust es una demanda de larga data de los operadores. Según el marco original, el fondo solo podía destinarse a servicios de telecomunicaciones “públicos”, es decir, aquellos prestados en régimen de concesión. Sin embargo, según la ley brasileña, estos se limitan únicamente a la telefonía fija, hoy mucho menos importante.

En 2020, el Congreso aprobó una ley que modifica la reglamentación del FUST para permitir su uso en proyectos de conectividad en general. La ley también establece que al menos el 18% del dinero debe ser utilizado para conectividad de escuelas públicas. Sin embargo, aún falta un decreto que regule la aplicación de las nuevas normas. Este decreto fue emitido en marzo de este año.

Uno de los obstáculos restantes es definir el organismo que seleccionará los proyectos y administrará la aplicación de los fondos, como establece la ley. El ente fue conformado este mes, con representantes del gobierno y las empresas de telecomunicaciones. Esta semana, el regulador Anatel emitió un documento que traza un plan quinquenal para el uso del FUST.

Según la asociación local de telecomunicaciones Conexis Brasil Digital, los operadores recaudaron 1.580 millones de reales (US$324 millones) para el FUST en 2021. Desde 2001, cuando se creó el fondo, el monto recaudado ajustado por inflación asciende a más de 44.000 millones de reales.

Apenas se ha invertido alguna parte de esa suma. En cambio, el dinero ha sido utilizado por diferentes gobiernos para calcular los objetivos fiscales.

En esta entrevista, el abogado Caio Mário da Silva Pereira Neto, profesor de derecho del centro de estudios brasileño FGV, socio de PN | Macedo Abogados y especialista en el tema, se refiere a los próximos pasos para la utilización del FUST y si finalmente se podrá aprovechar el dinero en proyectos de banda ancha.

BNamericas: La composición del directorio del FUST quedó finalmente definida. ¿Cómo ve la representación que tendrá cada parte en el consejo? ¿Hay ausencias importantes?

Pereira Neto: La creación del consejo era un paso necesario en cualquier iniciativa que hiciera posible la implementación de proyectos con apoyo del FUST.

A la luz de la legislación brasileña, el Poder Ejecutivo tiene un peso sustancialmente mayor que los demás actores y hay que recordar que, como regla, las aprobaciones serán por mayoría simple, salvo disposición reglamentaria en contrario.

Entonces, considerando que hay 8 representantes vinculados al Poder Ejecutivo (incluido el presidente de Anatel) de un total de 13 integrantes, es poco probable que el proceso conduzca a decisiones contrarias a los intereses del Gobierno Federal. En cualquier caso, es posible hacer algunas observaciones.

BNamericas: ¿Cuáles?

Pereira Neto: Hay una amplia gama de áreas representadas en el directorio (ciencia y tecnología, economía, agricultura, educación, salud, además de las telecomunicaciones mismas), y uno de los principales desafíos es identificar las prioridades específicas para la aplicación de los limitados recursos.

En este sentido, habría que mencionar la ausencia de la Casa Civil [jefatura de Gabinete] en el directorio, que podría trabajar en resolver conflictos y promover consensos en torno a una agenda positiva. Cabe señalar que esto se da por elecciones adoptadas en la propia legislación.

En cuanto a los nombramientos, llaman la atención los representantes para la sociedad civil. Es natural y esperable que haya presencia de representantes vinculados a la educación, considerando que esta es una prioridad expresamente planteada en la legislación.

Sin embargo, más interesante es la ausencia de entidades más relacionadas con el área de conectividad, como Coalizão Direitos na Rede, así como otras entidades civiles que trabajan en este ámbito, como [las agencias de protección al consumidor] IDEC y Proteste, y [el ente de comunicación social] Intervozes.

BNamericas: Durante años, el FUST se utilizó para cumplir con las metas presupuestarias y contables de diferentes administraciones federales. ¿Por qué esto nunca se consideró redefinir su propósito?

Pereira Neto: Esto se debe a múltiples factores que facilitaron el desvío de sus recursos para cumplir con la meta de superávit fiscal primario.

En primer lugar, hubo un entendimiento (erróneo, en nuestra opinión) de que solo los servicios operados bajo el régimen público podían recibir fondos del FUST, en parte basado en un fallo del tribunal federal de cuentas cuando se hizo un primer intento de utilizar el fondo.

Bajo ese entendimiento, sería necesario crear un régimen de concesión [para otros servicios de telecomunicaciones, como internet], algo complejo y que nunca avanzó con Anatel y el Gobierno Federal.

En segundo lugar, considerando que no existía un instrumento para la aplicación de los recursos, es decir, un servicio operado bajo régimen público para canalizar los recursos a banda ancha, no fue posible armar proyectos para ese fin. En la práctica, esto significó que no hubo una propuesta de presupuesto del Ministerio de Comunicaciones para el FUST (con excepción de 2002 y 2003, que fueron los primeros intentos fallidos de usarlo).

En definitiva, desde el punto de vista presupuestario, el dinero del FUST quedó sin destino concreto, lo que permitió el desvío de sus recursos a través de la desvinculación de los ingresos sindicales (DRU) y a través de medidas provisionales que asignaban nuevos destinos a los “excedentes” del fondo.

[Nota del editor: Las DRU son un instrumento legal, aprobado por reformas constitucionales, que libera recursos que tienen destinos presupuestarios específicos]

En la práctica, las dificultades legales en la aplicación del FUST se convirtieron en un conveniente subterfugio que permitió desviar sus recursos.

No hubo reacción por parte de la sociedad civil debido a la existencia de otros instrumentos de política pública (como las obligaciones de inversión en las subastas de espectro, por ejemplo), que terminaron teniendo algún efecto de expansión de los servicios de telecomunicaciones y, aunque de forma incorrecta, eludiendo el problema de la falta de uso del FUST.

BNamericas: ¿El decreto pone fin al estancamiento en la asignación de recursos a servicios de telecomunicaciones más amplios o aún existen trabas en este sentido?

Pereira Neto: Sí, desde el punto de vista legal, la legislación eliminó lo que se veía como un obstáculo para el uso de los recursos del FUST. Esto no significa que los problemas hayan sido superados por completo.

Ahora comienza una parte muy laboriosa, que es el diseño de proyectos, la priorización de iniciativas y la asignación de recursos por parte de los responsables de su ejecución, dentro de las limitaciones inherentes al gasto público.

BNamericas: Finalmente, desde el punto de vista legal, ¿qué más se podría hacer para viabilizar la universalización de los servicios de telecomunicaciones?

Pereira Neto: Los cambios se hicieron con el objetivo de superar solo el obstáculo legal más visible. Sin embargo, no se consideraron otros aspectos.

No hubo preocupación por el tema de la contingencia de recursos [cuando el gobierno “congela” la liberación de recursos], que es un escenario probable, considerando el contexto presupuestario.

Como ya se mencionó, no se prestó atención al problema de la coordinación interministerial, lo que podría imposibilitar la selección de proyectos por falta de consenso entre los diferentes actores.

Sería necesaria una mayor preocupación por la estructura del fondo, considerando la dinámica de decisiones entre estos agentes.

Finalmente, habría que reconocer que los proyectos de conectividad requieren de la participación de estados y municipios. La legislación ha evolucionado muy poco en lo que se refiere a fomentar una cooperación federativa efectiva.

En cuanto a los estados, la alta carga tributaria que recae sobre el sector de telecomunicaciones representa una porción relevante del costo incurrido en los proyectos de universalización. Algunos estados incluso han promovido políticas públicas para ampliar el acceso a partir de instrumentos fiscales (como es el caso de la política Minas Comunica del estado de Minas Gerais).

Por lo tanto, sería interesante promover esquemas de cooperación federativa que combinen el uso de recursos federales e incentivos fiscales estatales para maximizar los efectos de la política pública.

En cuanto a los municipios, la realidad local puede exigir la adopción de soluciones específicas. La cooperación con las autoridades municipales podría ser un instrumento eficiente para identificar soluciones innovadoras para llenar los vacíos en la conectividad.