Reguladores de telecomunicaciones pueden aprender de experiencia global

Los reclamos de larga data de la industria de telecomunicaciones móviles, como el costo del espectro y la contribución justa, han resurgido en momentos en que los operadores enfrentan dificultades por el bajo ARPU y la necesidad de realizar grandes inversiones para desplegar redes 5G.

Los reguladores latinoamericanos deben mantenerse al día con las demandas de un ecosistema de infraestructura digital dinámico, que ha cambiado dramáticamente en los últimos años, plantea el director del área regulatoria de GSMA, John Giusti.

“Finalmente, la gente nos dice ‘el mercado de hace 20 años no es el mercado de hoy’”, dijo Giusti a BNamericas.

El ejecutivo es responsable de liderar la agenda de políticas públicas y defensa de la industria en conjunto con gobiernos, reguladores e instituciones internacionales.

En esta entrevista, se refiere a lo que los reguladores de América Latina pueden aprender de la experiencia global en regulación del mercado móvil, entre otros temas.

BNamericas: Los operadores de América Latina tienen problemas por el bajo ARPU y los elevados requerimientos de inversión. ¿Qué pueden hacer los reguladores para mejorar las condiciones del mercado?

Giusti: Creo que el gran desafío a nivel global es que gran parte de la regulación y los costos regulatorios que recaen sobre la industria se basan en un entorno de mercado de hace dos décadas.

Por lo tanto, creo que lo más importante en que los reguladores deben centrarse es visualizar el panorama actual de la competencia del mercado digital e identificar qué normas ya no son relevantes.

Hay una gran cantidad de costos que entran en juego, como las tarifas de las licencias, las tasas de espectro y los impuestos. El objetivo es conectar a más personas; necesitamos mantener los costos lo más bajos posible.

BNamericas: ¿Puede mencionar algunos casos de éxito a nivel mundial de los cuales puedan aprender los reguladores de América Latina?

Giusti: Eso varía un poco según la dinámica del mercado. Creo que uno de los grandes desafíos es la escala. Es muy importante que los responsables de las políticas comprendan la importancia de la escala en términos de infraestructura digital, porque es a través de ella que se pueden ofrecer servicios, reducir costos y llegar a la mayor cantidad de personas posible.

Pero me preguntas por casos de éxito. Creo que los ejemplos de subastas estructuradas sin foco en maximizar los ingresos son uno de los pasos más positivos que pueden dar los gobiernos para garantizar la disponibilidad de este recurso público, el espectro. Vimos que la subasta brasileña fue favorable, pero nada es perfecto. Uno de los aspectos más importantes es asegurarse de que los costos y las condiciones del espectro sean razonables.

BNamericas: Algunas de las últimas subastas en América Latina han tenido en cuenta el problema del costo del espectro. ¿Cree que hay mayor comprensión por parte de los reguladores sobre la importancia de mantener el espectro a bajo costo?

Giusti: El gran problema es que no creo que se entienda cabalmente el gasto de capital que se requiere para implementar la infraestructura digital. Creo que si existiera una mejor comprensión de cuánto gasto de capital requiere la infraestructura digital, se entendería mejor lo que se debe hacer para reducir el costo de los insumos.

Además, a menudo las personas que mejor entienden el ecosistema digital no son las que toman las decisiones sobre los precios del espectro. A menudo son otras partes del gobierno las que toman esas decisiones. Por lo tanto, debemos hacer un mejor trabajo como industria para asegurarnos de que los gobiernos comprendan la relación costo-beneficio de las decisiones que se toman con respecto al costo del espectro u otros insumos.

BNamericas: ¿Cuál es su opinión sobre dar espectro a industrias para redes privadas?

Giusti: La colaboración entre el gobierno y la industria para desarrollar planes de espectro es la forma más importante de avanzar y hacer frente al crecimiento continuo del tráfico de datos en las redes móviles. Por eso, creo muy importante que los gobiernos trabajen para identificar qué es el espectro y trabajen en estrecha colaboración con los operadores de redes móviles para asegurarse de que exista un plan de espectro que les permita planificar en consecuencia.

Creo que una de las cosas más riesgosas que puede hacer un país es quitarle la armonización del espectro a la gente que sabe cómo usarlo. Por ejemplo, en el caso de Argentina, eso ocurrió con la identificación de 100MHz en la banda 5G para Arsat.

En concreto, en cuanto a la pregunta sobre redes privadas, creo fundamentalmente que los operadores de redes móviles se dedican a desplegar infraestructura de red y probablemente estén mejor posicionados para poder ofrecer soluciones que satisfagan las necesidades de la industria, pero también de los ciudadanos.

Al retirar parte de ese espectro, aumentamos su escasez y, por lo tanto, el costo del mismo. Nuestra investigación ha demostrado que cuando se reservan espectros para sectores verticales, se reduce en al menos un 25 % la velocidad y capacidad de las redes móviles de las que dependen las personas.

Creo que uno de los casos más interesantes de cómo abordaron este tema fue el de Finlandia. Lo que decidieron fue ponerlo [el espectro] a disposición de los operadores de redes móviles y, si alguien no puede ofrecer el servicio a las industrias, estas [las industrias] tienen la capacidad de utilizar ese espectro de forma privada.

Esto significa que el operador de red no puede impedir su uso si alguien lo necesita y quiere usarlo en una red privada, pero da la primera oportunidad de implementarlo completamente a la persona que pueda llegar a todo el país.

BNamericas: Estamos asistiendo a una nueva era de consolidación y acuerdos para compartir redes entre operadores. ¿Cuál es el mejor enfoque en cuanto al marco regulatorio?

Giusti: Preferiría abordarlos por separado, pero creo que, en cuanto a compartir redes, los gobiernos deberían estar abiertos a permitir acuerdos comerciales para maximizar la oportunidad de compartir infraestructura, especialmente cuando se llega a áreas menos sostenibles del país [como las rurales].

Se deberían fomentar y permitir los acuerdos creativos de compartición de infraestructura que tengan sentido comercial entre operadores. Debemos tener cuidado con los requisitos obligatorios, pero se debería fomentar su autorización.

En cuanto a la consolidación, es una de esas áreas en las que los gobiernos deberían pensar qué queremos en realidad. Estoy seguro de que queremos empresas sólidas que puedan gastar dinero para invertir en infraestructura. Por eso, eso no va a suceder con cinco actores en el mercado.

En Estados Unidos hay básicamente tres actores. Brasil es un mercado de tres actores, China también es un mercado de tres actores. ¿Por qué algunos países pequeños europeos insisten en tener cuatro? ¿Por qué en algunos países de América Central hay cinco?

No se trata simplemente de una tienda de barrio que compite con otra tienda de barrio, sino de empresas que necesitan gastar mucho dinero para invertir en infraestructura a largo plazo. Si no reconocemos que un operador de red móvil es diferente a una tienda de barrio, ahí es donde tenemos un problema de políticas.

BNamericas: Entonces tres es el número mágico para la competencia en el mercado móvil…

Giusti: Creo que no hay una cifra exacta de actores que sea correcta o incorrecta. Si se produce una consolidación, en algún momento surgirán algunos problemas que se podrán solucionar mediante regulación, pero no es necesario anticiparse a los problemas impidiendo la consolidación.

Vemos una serie de oportunidades para soluciones comerciales en las que los operadores móviles virtuales utilizan redes de infraestructura.

BNamericas: La GSMA ha participado en el renovado debate global sobre la contribución justa. En el pasado, la distribución equitativa de la inversión era difícil de implementar. ¿Qué espera de esta nueva fase de la discusión?

Giusti: Creo que es un debate muy importante que debemos iniciar, porque finalmente la gente nos está diciendo “el mercado de hace 20 años no es el mercado de hoy”.

Tenemos a algunas de las empresas más grandes del mundo generando y haciendo crecer el tráfico cada año, usando infraestructura nacional para llegar a los consumidores y ciudadanos, pero sin pagar por la infraestructura ni contribuir de otra manera.

Entonces, no hay una solución única, pero creo que la cuestión de qué responsabilidad y papel tienen las grandes tecnológicas es una buena pregunta que los responsables políticos deberían abordar.

La Comisión Europea presentó esta idea y hay debates en desarrollo y liderazgo en Brasil y en Colombia. Creo que tenemos que seguir con este debate, porque hay un crecimiento interanual de 38% o 40% en el tráfico y los operadores están pagando por toda la infraestructura.

Si se analiza el tráfico que se genera, en muchos casos son solo tres o cuatro empresas las que generan más de la mitad de todo el tráfico de la red. ¿No deberían, entonces, participar y contribuir de alguna manera?

BNamericas: ¿Las grandes tecnológicas están abiertas a la discusión?

Giusti: Creo que cualquier empresa que haya dependido durante tanto tiempo de un modelo en el que no se paga para acceder al consumidor querrá mantenerlo durante el mayor tiempo posible, pero cada vez se reconoce más que el modelo no es sostenible. No lo es para ellos, porque las redes no podrán soportar el crecimiento continuo del tráfico que envían a través de ellas.

BNamericas: Algunos países están pensando en hacerlos contribuir a fondos universales, ¿cuál es la visión de GSMA sobre esta opción?

Giusti: Históricamente, los fondos de servicio universal no han tenido el mayor éxito en la consecución de sus objetivos declarados. Por eso, creo que un acuerdo comercial es el mejor enfoque y es necesario crear el incentivo o el mecanismo mediante el cual las grandes empresas tecnológicas tengan que sentarse a la mesa a negociar. Hemos visto que ya existen acuerdos, lo vimos en Alemania y en Corea.

BNamericas: ¿Qué tipo de normativa se requiere para que estos acuerdos comerciales se materialicen?

Giusti: No existe ningún requisito ni mecanismo para que sentarse a la mesa a negociar. Por lo tanto, cuando hay una diferencia tan grande en el poder de mercado, es necesario contar con algún mecanismo que diga que, si hay más del 5% del tráfico en una red, es necesario negociar. Se necesita algún tipo de respaldo de arbitraje para llegar a acuerdo.

BNamericas: En América Latina también hay mucha gente desconectada. ¿Cuáles son las principales herramientas que tienen los reguladores para abordar esta situación?

Giusti: Creo que cuando analizamos la cuestión de conectar a más personas, uno de los aspectos más importantes en los que hay que centrarse es que la mayoría de las personas no conectadas hoy están cubiertas por redes de banda ancha móvil. No pueden utilizarlas porque no tienen las habilidades necesarias para hacerlo, porque no ven su valor o porque no pueden permitirse utilizarlas.

Creo que, con demasiada frecuencia, la atención se centra en el 5 % que no está cubierto, no en el 40% que sí lo está, pero que no utiliza [las redes]. Dirijamos nuestra atención a aquellas personas a las que podemos incorporar más fácilmente al entorno de inclusión digital, analizando cuáles son las barreras.

Creo que una de las medidas más importantes que podrían adoptar los gobiernos es reducir los impuestos y los aranceles de importación sobre los dispositivos. En América Latina, tenemos un nivel desproporcionadamente alto de impuestos y aranceles de importación sobre los dispositivos.