Bajo la lupa: los riesgos políticos del sector energético brasileño

Además de las dificultades estructurales, tecnológicas y ambientales, el sector energético de Brasil enfrenta serios riesgos políticos, legislativos y regulatorios.

Uno de los principales puntos de preocupación se refiere a la autonomía de los reguladores.

A fines de octubre, el diputado Danilo Forte, del partido Unión Brasil en el estado de Ceará, presentó una propuesta de enmienda constitucional para que dichos organismos queden sujetos a la supervisión de la Cámara de Diputados.

Para las agencias de electricidad (Aneel), minería (ANM) y petróleo, gas natural y biocombustibles (ANP), la supervisión estaría a cargo de la comisión de minas y energía.

Mientras tanto, se acumulan las incertidumbres provocadas por los proyectos de ley en trámite o recientemente aprobados, que podrían tener un impacto positivo o negativo en las inversiones en electricidad y petróleo y gas.

BNamericas conversó con tres abogados locales especializados en el sector energético. Sus aportes se transcriben a continuación:

Thiago Luiz Silva, socio de energía de Vieira Rezende Advogados

Estamos en un momento muy delicado para el sector energético en general.

La propuesta de enmienda constitucional surgió como reacción de un grupo parlamentario a la crisis de Aneel, que se agravó tras el último apagón en São Paulo [en el área de concesión de la distribuidora eléctrica italiana Enel].

Pero no es la primera iniciativa de este tipo que presenta Forte, quien en 2023 propuso la creación de un consejo, vinculado a ministerios y reguladores, para deliberar sobre actividades normativas.

Tampoco es la primera reacción del Congreso al papel de la agencia en la crisis de Enel: la Cámara Baja aprobó hace poco el proyecto de ley 1.272/2024 que otorga a los municipios un papel activo en la supervisión y control de las licitaciones y contratos de distribución de energía.

Las críticas al rol de Aneel en la crisis las corroboró el propio gobierno. El ministro de Minas y Energía, Alexandre Silveira, planteó la posibilidad de modificar la duración de los mandatos de directores y asesores de los organismos de control para que coincida con los cambios de gobierno.

Silveira también dijo que está a favor de reanudar los contratos de gestión entre el gobierno y las agencias.

Mientras tanto, directores de entidades supervisoras y representantes del sector privado han salido en defensa de la autonomía e independencia de los reguladores.

Otro punto que me preocupa mucho es lo estrangulado que está ANP en términos de personal.

En el segmento de exploración y producción de petróleo y gas, la autorización de ANP para revisar planes de desarrollo y producción en curso con el fin de reevaluar la cantidad de gas reinyectado ha causado mucho malestar en la industria. Al fin y al cabo, la declaración de comercialidad de muchos campos está vinculada a la rentabilidad de la producción de petróleo, que requiere la reinyección de gas.

Otro punto de incomodidad para las petroleras es el hecho de que los activos de flujo y procesamiento ahora están sujetos a reglas de transparencia (base regulatoria de activos) propias de los mercados monopolísticos, es decir, ya no se consideran activos de mercados competitivos. Petrobras y sus socios quieren seguir cobrando libremente por el uso de esa infraestructura, mientras que la industria y otros actores abogan por que se regule el cobro de tarifas por el uso de infraestructura esencial.

Los agentes interesados en utilizar la infraestructura quieren transparencia en las tarifas y no pagar el precio de nuevos activos por el uso de activos cuyo costo ya se ha amortizado hace tiempo. Al tratarse de una infraestructura esencial, las tarifas deben ser módicas.

Todo el mundo busca culpables (excepto ellos mismos) para justificar el alto precio del gas en Brasil. Sin embargo, no hay un único culpable o villano: hay varios factores en juego y el mercado por sí solo no resolverá el problema sin la intervención del Estado.

Para garantizar la seguridad energética y el gas natural a precios competitivos en el largo plazo, es necesario que todos los sectores brasileños compartan los costos. Creo que es esencial que Brasil desarrolle la industria del gas natural, ya sea para uso termoeléctrico, para sostener el rápido crecimiento de las fuentes renovables intermitentes, o para uso industrial.

Juliana Melcop, socia de la práctica de energía, infraestructura y proyectos de Veirano Advogados

El país atraviesa una gravísima crisis institucional en el sector eléctrico. Hay un desajuste entre la actuación del [Ministerio de Minas y Energía] MME y Aneel. Ya no es noticia que el ministro y los directores de la agencia hayan discrepado públicamente sobre los temas más diversos, incluidas cuestiones sobre los límites de la competencia de cada entidad.

La crisis adquiere nuevas proporciones con el intento de subvertir la autonomía de Aneel. Si se aprueba una norma que reduzca los poderes del regulador, lo considero un revés técnico, jurídico y político, con graves repercusiones, incluso para futuros proyectos e inversiones en el sector eléctrico.

El sector eléctrico viene de un año más complicado en términos financieros. Durante la mayor parte del año, el precio de liquidación de diferencias (PLD) estuvo en su nivel más bajo, lo que no hace atractivos nuevos proyectos. Hay poca demanda y mucha oferta. Más recientemente, la operación del sector ha sufrido cambios, lo que hace necesario despachar generación termoeléctrica en horas punta, a partir de las 6 de la tarde, debido al retiro de las fuentes solares de generación distribuida y la caída de los niveles de los embalses hidroeléctricos.

Aun así, estamos teniendo dificultades para definir políticas públicas que valoren proyectos que puedan actuar y resolver esta situación, como demuestra el retraso del MME en la publicación de las directrices definitivas para la subasta de capacidad de respaldo y el anuncio de normas para el uso de baterías.

Además, las centrales eólicas y solares centralizadas atraviesan complicaciones técnicas y financieras, con la aplicación más intensa de medidas restrictivas, sin perspectivas de solución ante el gobierno y las entidades sectoriales. Los proyectos renovables, que hasta hace poco eran la bandera de las inversiones en el sector, están sufriendo una reducción repentina de sus ingresos, sin expectativas de solución en un futuro próximo.

Un cambio regulatorio que se viene anunciando desde hace unos años es la modificación del régimen de autoproducción por equivalencia, que actualmente permite a las empresas con capital con derecho a voto que participen en las empresas de generación de energía disfrutar de beneficios tarifarios. Cualquier restricción a este régimen tendrá consecuencias para las inversiones en el sector eléctrico, pues hoy, con la ausencia de subastas reguladas y la proliferación de la generacipon distribuida, la autoproducción ha terminado siendo la gran movilizadora de nuevos proyectos.

La generación distribuida ha ido ganando impulso, con cada vez más potencia instalada en el país. La expansión de esta fuente merece atención desde un punto de vista técnico, ya que no tenemos una red de distribución totalmente adecuada para la proporción que ha adquirido la generación distribuida, y también desde un punto de vista tarifario, ya que esta modalidad tiene muchos beneficios que terminan perjudicando a otros usuarios de la distribuidora local.

Como la generación distribuida ya ha demostrado tener una gran influencia política, no es raro que surjan noticias de que se propondrá en el Congreso otro beneficio tarifario o regulatorio. Esta proliferación de nuevos beneficios puede empeorar el atractivo de las inversiones en generación centralizada.

Leonardo Dib Freire, socio de la práctica de energía de RMMG Advogados

La agenda verde en el Congreso está en pleno auge, impulsada ahora por la COP29, que comenzó el 11 de noviembre en Bakú, Azerbaiyán. Recientemente se aprobaron los proyectos de ley del hidrógeno bajo en carbono, el programa de desarrollo del hidrógeno bajo en carbono (PHBC) y el combustible del futuro. Sin embargo, todas estas cuestiones dependen, en mayor o menor medida, de una regulación infralegal, lo que exige cautela por parte de los inversores.

A fines de octubre, concluyó la consulta previa de ANP sobre su agenda regulatoria para el bienio 2025-2026, y el tema del hidrógeno no se incluyó. Por otro lado, el organismo prestó atención a temas como el marco regulatorio del combustible de aviación sostenible (SAF), la introducción de nuevos combustibles en la cadena, el marco regulatorio del etanol anhidro, los combustibles experimentales y las experiencias regulatorias innovadoras.

Por lo tanto, las inversiones en combustibles avanzados y biocombustibles son actualmente menos riesgosas desde el punto de vista legal que las de hidrógeno bajo en carbono.

Hay grandes expectativas de que el proyecto de ley sobre el mercado regulado de carbono se apruebe pronto. Para los inversores, sería interesante que el Congreso aclarara los conceptos de REDD+ [el esquema de la ONU para reducir las emisiones derivadas de la deforestación y la degradación forestal en los países en desarrollo] y no obligara a exportar esos créditos dentro del mercado regulado, lo que reduce la competitividad de Brasil en el escenario global.

Otro punto a destacar es el proyecto de ley sobre energía eólica marina, que tendrá un impacto significativo en el sector eléctrico. Sin embargo, esta iniciativa contiene varias jabutis (incorporación de cuestiones ajenas al ámbito de aplicación del proyecto), lo que genera inseguridad jurídica, ahuyenta la inversión y dificulta o retrasa su aprobación.

Hay otros proyectos de ley en la agenda energética, como el programa de aceleración de la transición energética Paten, el litio verde y la ampliación del mercado libre de energía (PL 414/2021), que se suman a la complejidad e incertidumbre del sector energético.

Los inversionistas deben prestar mucha atención a todos estos cambios legislativos y regulatorios que están en curso.

Uno de los principales riesgos derivados de estos cambios legislativos —muchas veces sin debate adecuado y basados en decisiones puramente políticas del Poder Ejecutivo en el sector energético— es la inviabilidad técnica y económica de los proyectos por la falta de estudios de impacto previos.